Framtidas demokrati

“Framtidas demokrati”. Et vanvittig spennende tema! Blir demokratiet i framtida preget av et mangfold av demokratiske ytringsformer, der parlamentarismen kun blir en av mange former? Vil stortingsbygningen bli et museum? Blir stemmeretten differensiert? Alt kan skje!

Erik F. Øverland

Framtidas demokrati

“Framtidas demokrati”. Hvilken pretensiøs formulering! Pretensiøs – ja, men viktig! For de av oss som tar substantivet “framtida” på alvor, og ikke overlater denne til en ad hoc refleksjon mellom hovedretten og desserten i en klassisk søndagsmiddag, men som møysommelig forsøker å konstruere et knippe av mulighetsrom – av ikke-eksisterende univers (ved hjelp av innbildningskraften ville Immanuel Kant ha sagt), framtrer demokratiets framtid som kanskje det mest interessante perspektiv å arbeide med. Flere og flere av oss opplever at de konseptuelle begrepene og forståelsehorisontene vi besitter blir mindre og mindre egnet til å lose oss gjennom nåtida, og langt mindre – framtida. Det tyvende århundret var det parlamentariske demokratiets århundre. Det ga oss alminnelig stemmerett for kvinner, omfattende lov- og avtaleverk som sikrer alle grunnleggende demokratiske rettigheter, et utviklet bedriftsdemokrati og en rekke sosiopolitiske bevegelser. Og det gav oss en samfunnsdiagnostikk og forståelse av hva som er godt og dårlig i denne sammenheng. Men spørsmålet er: hvor lenge vil dagens forståelsehorisonter overleve? l kjølvannet av denne parlamentariske demokratiske kampen står vi nå på begynnelsen av et nytt århundre hvor alt kan skje. Verden er i ferd med å bli større, eller mindre – alt ettersom hvilket perspektiv man legger an, det politiske demokrati i de fleste industriland verden over sliter med sine tradisjonelle politiske institusjoner og enkeltindividet formelig skriker: nå må noe gjøres!

Hva må gjøres?

Men hva? Det er dette vi skal benytte tid og krefter på i denne redaksjonen. Det 21 århundret vil kanskje bli det mangfoldige demokratiets århundre. Da blir også utfordringen som følger: hvordan vil dette mangfoldets demokrati se ut? Hvordan vil samfunnets felleskapsarena, det man av og til har titulert “offentlig sektor” utformes? Tradisjonelle politiske partier – er de liv laga? Vil vi delta mer i direkte avstemninger? Vil stortingsbygningen bli et museum? Blir stemmeretten differensiert? Får vi et knippe stemmer hver som vi kan benytte på politikkområder vi brenner for og synes er ekstra viktige? Må vi “kvalifiseres” til å være med på politiske beslutninger? Får vi nye og annerledes elitegrupperinger som vi ikke en gang kan forestille oss idag?

I dagens Norge er noen av disse spørsmålene aktualisert med f.eks. regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor, etableringen av sosiopolitiske organisasjoner som Attac og historiske forflytninger i velgermasse på tvers av tradisjonelle politiske skillelinjer. Arenaredaksjonen FutDemokrati skal både gå prinsipielt inn i debatten om framtidas demokrati samtidig som vi vil bevege oss i dagens aktuelle politiske virkelighet for å understøtte viktige krefter, men også for å understreke viktige perspektiver.

Døgnåpen forvaltning – og selvbetjeningens logikk

Hva må skje i og med en forvaltning som skal bli døgnåpen? Den døgnåpne forvaltningen er selvbetjent. I prinsippet kunne den døgnåpne forvaltningen satse på serviceorienterte offentlige ansatte på 3-skiftsordning. I praksis må den være selvbetjent. Årsaken er at den døgnåpne forvaltningen er et politisk Kinder-egg, den skal fremme tre ting på en gang: Brukerfokus, effektivitet og nye tjenester.

Ingunn R. Sørlie

IT er både et virkemiddel og en drivkraft. Den selvbetjente forvaltningen er klikkbar og åpningstidene er virtuelle. Forvaltningen er i en monopolsituasjon. Den blir ikke på samme måte som tilbyderne i et marked presset til å tilby lengre “virkelige” åpningstider. Forøvrig er likhetene mellom offentlig og privat sektor som tjenestetilbyder mange.

Selvbetjening endrer forvaltningens indre liv

Den som husker overgangen fra kjøpmannsdisken til handlevognen vet at det var mer enn skiltet utenfor butikken som ble endret i overgangen: Butikken ble ombygd, de ansatte ble færre og fikk nye oppgaver – og kundene endret adferd og forventninger. Et sentralt kjennetegn ved selvbetjening er at store deler av ”det indre liv” gjøres gjennomsiktig og tilgjengelig. Veggen til ”bakrommet” rives og lageret settes inn i butikken. Liknende endringer må skje i forvaltningen.

Et brukerrettet tilbygg

Mange kommuner og etater har allerede nådd første fase i prosessen mot en døgnåpen forvaltning. Mange kommuner og etater har etablert egne nettsteder, ofte kombinert med en elektronisk postkasse der spørsmål blir mottatt og besvart.brukerservice. Det er etablert et elektronisk informasjonsvindu og en ny kommunikasjonskanal mellom bruker og forvaltning. Publikum kan se inn i og kommunisere med forvaltningen til alle døgnets tider. Fordi ”varene” er informasjon, og kan representeres i bits, kan brukerne laste ned kopier fra utstillingsvinduer i en eller flere etater. Man kan også søke etter informasjon og legge igjen beskjeder i postkassa – utenfor åpningstida. Men for å få respons, må man normalt vente til butikken åpner igjen.

Man kan spørre seg om den tre-doble målsettingen for døgnåpen forvaltning blir innfridd med dette. Et element av service, nye tjenester og effektivitet – for brukeren –er tilstede – men gevinsten for forvaltningen er tvilsom. Å etablere en hjemmeside, rutiner for epost osv, krever innsats. Vedlikeholdskostnadene er også betydelige; utstillingsvinduene må avspeile det som skjer inne i forvaltningen. I det virkelige liv er det sjelden at varene i utstillingsvinduet viser eldre modeller enn som ligger i hyllene inne i butikken, men på web er dette regelen mer enn unntaket. Det er også en erfaring at gode informasjonstilbud øker etterspørsel. Vinningen kan gå opp i spinningen: det forvaltningen sparer i porto eller i tid på telefonhenvendelser, kan lett bli spist opp av en økt spørre- og kontakttrang.

Konklusjonen er at elektroniske tilbygg er som andre tilbygg: komforten øker og kostnadene øker både i etablerings- og vedlikeholdsfasen.

En brukerrettet ombygging

Elektronisk selvbetjening er også lik annen selvbetjening; den blir ikke effektiv for tilbyder før brukeren slippes inn i butikken – og kan gjøre større deler av jobben selv. Det må altså defineres et rom, som før var en del av forvaltningens indre gemakker, der brukerne kan ferdes.

I dette perspektivet blir utfordringen for døgnåpen forvaltning at brukeren ikke kan slippes inn i forvaltningen slik den nå er organisert, fordi:

Brukerne ville gå seg vill på forvaltningens informasjon og datalager. Lageret er merket og organisert for å tjene ”det indre liv” – ikke brukerbehov.
Av frykt for rot og svinn vil ikke etatene slippe brukerne inn på lageret sitt.

Varene kunne komme på avveier. Kontrollrutiner og sikkerhetstiltak mangler. Den tradisjonelle varehandelen regner med svinn og tåler litt av det.

Virksomheter som behandler informasjon om personer tåler det ikke. Å bevare tilliten til at opplysninger ikke kommer i gale hender er forretningskritisk.

Hva gjelder mulige service- og kost-nytte-vurderinger av ombygging til selvbetjening må huske at ombygginger er minst like krevende som et tilbygg. Det er imidlertid ombygginger, f eks til elektronisk saksbehandling, som gir de store effektivitetsmuligheter for forvaltningen, både fordi produksjonssystemene blir effektivisert og fordi selvbetjening altså gjør det mulig å overlate deler av rutinearbeidet til brukerne. Det forhindrer ikke at brukerne samtidig kan oppleve selvbetjening som en serviceforbedring, på grunn at økt tilgjengelighet og oversikt, ref suksessen med banktjenester over internett.

Behovet for strategiske valg

De strategiske utfordringene for å nå målet om en døgnåpen forvaltning er underkommunisert i den programatiske fornyelseslitteratur som nå foreligger. Bildebruken i form av veier, skritt og trapper gir riktig nok en tiltrengt støtte for tanken. Svakheten er at de skisserer prosessen som lineær og tilnærmet lik for alle. Siden den døgnåpne forvaltningen er IT-basert er det primære strategiske spørsmålet for offentlige etater: Hva må skje med de ulike informasjons- og produksjonssystemer for å bli døgnåpen? Døgnåpen forvaltning uttrykker brukerperspektivet i en strategi for e-forvaltning – målet forutsetter fornyelse av hver enkelt etats virksomhetsstrategi.

Fornyelse av offentlig sektor – politisk retorikk eller tvingende nødvendighet?

Hvordan vil framtida se ut for dagens mest markante politiske prosjekt – fornyelsen av offentlig sektor? Backcasting for fornyelse. Artikkelen er basert på et foredrag holdt for foreningen for organisasjonssosiologer 10. mai 2001.

Av Erik F. Øverland

Backcasting for fornyelse

Om jeg får lov vil jeg gjerne referere fra ei bok som var med på å sette arbeidet med fornyelse og modernisering av offentlig sektor i et nytt interessant historisk perspektiv. Boka heter ”Fra dilettantisk flikking til innovativ omkalfatring. Perspektiv på endringsarbeid i offentlig sektor 1990 – 2015”. Boka ble publisert første gang våren 2029. Forlaget Future, og forfatteren, den kjente samfunnsviteren Agnes Agora Rahid, la stor prestisje i en grundig historisk gjennomgang, samtidig som de la vekt på å få fram sine klare oppfatninger av hva som egentlig skjedde. Ikke minst pga dette fikk boka stor oppmerksomhet i mediene og blant fagfolk. Agora Rahid skriver (pp 34):

”Den kanskje største feilslutningen sentrale samfunnsaktører gjorde i 1990-årene og rett etter årtusenskiftet var å diskutere offentlig sektors framtid etter et sett dimensjoner som i dag må sies å være helt avlegs. Den gangen snakket man fremdeles om enten privat eller offentlig eierskap, enten privat eller offentlig velferdstjenesteproduksjon, enten nasjonale eller globale løsninger, enten stat eller marked – for å neven noen. Tanken var ennå umoden for gode kreative eierskap mellom offentlige og private virksomheter, for eksempel i oljesektoren som var så dominerende i Norge fram mot 2012, eller i helsesektoren. Den gangen var denne sektoren organisert helt annerledes. Bare se på de store private multinasjonale HealthCare konsernene som vi er blitt så glade i i dag. Selv Jens Stoltenbergs første Regjering, regjeringen som til de grader lanserte fornyelse og modernisering av offentlig sektor som sitt store satsingsområde, var svært tilbakeholden med – eller kanskje til og med ute av stand til – å tenke velferds- og serviceproduksjon på måter som er helt vanlig i dag. Se bare på Osloregionen. I dag drives all medisinsk individuell pleie (man sluttet å benytte begrepet ”lege” og ”legebesøk” noen år tilbake) av tre selskaper; Zürich HealthCare, MedicalInnovation inc. og United People. Det ekstraordinære ved United People er at Europa og USA har over 50 % av aksjene. De andre er eid av et utall småaksjonærer og fond, og er således overveiende privat. Brukerinteresser er imidlertid vanligvis organsiert i selskaper med stort offentlig eierskap. Telemark AS for eksempel er et i dag et typisk eksempel på dette da alle telemarkingene i kraft av sine eierandeler i regionen sin er garantert medisinsk oppfølging på bakgrunn av de interessene Telemark AS er i stand til å kanalisere inn mot Leverandørselskapet MedicalInnovation inc. Alle mennesker opplever imidlertid at deres behov for medisinsk behandling og helsetjenester er ivaretatt av en offentlig sektor som bryr seg, ikke bare om enkelte av oss, men oss alle. Noe av bakgrunne for dette ligge lang tid tilbake, minst 30 år.

Stoltenbergs første regjering, og da særlig i kraft av Fornyelsesminister Jørgen Kosmo, talte varmt om omstilling av offentlige virksomheter, desentralisering av ansvar, forenkling av regelverk og rapportering og tilhørende ”frigjøring” av kommunene, politikeres mot til å avgi makt, nedleggelse av fylkeskommunen, incentiver til å fremme sterkere lokalpolitisk engasjement, brukerorientering, døgnåpen forvaltning, forflytning av personer fra administrasjon til tjenesteyting som overordnede prinsipper arbeidet med å endre offentlig sektor, og, ikke minst, mer bruk av sunn fornuft! I ettertid har det vist seg at denne uspesifiserte oppfordring til å ta sunn fornuft i bruk, ble det som til sist fikk offentlig sektor dit vi er i dag. Men, det var ikke uten kamp. Mens Regjeringens politikere talte sine saker reagerte omverdenen på ulike måter. Store deler av Fagbevegelsen og såkalte ”venstreorienterte” politiske grupperinger reagerte grunnleggende skeptisk fordi de satt med et tankeskjema i hodet som vi ler litt av i dag, men som var et fremtredende trekk ved den politiske diskurs rundt århundreskiftet. Det var nettopp disse som oppfattet budskapet fra den daværende regjering som retorikk, og da i negativ forstand. Man opplevde budskapet som et forsøk på pakke inn tvilsomme motiver og intensjoner. Uttrykk som ”snikinnføring av nyliberalismen”, ”rasering av velferdsstaten”, ”knefall for høyrekreftene” og mye annet ble kjørt fram i en ilter og engasjert offentlig meningsutveksling. Et eksempel på dette var påtroppende leder i Norges største fagforening som den gang het LO, Gerd-Liv Vallas, utsagn på LO-kongressen i 2001 om at Næringslivet trenger en stor og effektiv offentlig sektor. Som om ikke næringslivsaktører hadde vært fullstendig klar over dette i årtier allerede. Bortsett fra enkelte konservative og liberale politikere da vel og merke. Uttalelsen ble symptomatisk møtt med trampeklapp og kan her fungere som en god illustrasjon på de merkelige posisjonene i den gangens sosiopolitiske landskap. Innen fagbevegelsen hadde det til og med dannet seg en egen utbrytergruppe som kalte seg ”Forsvar Velferdsstaten”. Dennes politiske budskap gikk i korthet ut på at alt var jævli bra før, slik at vi må møte framtidas utfordringer med gårsdagens løsninger. I bunn ble ”modernisering og effektivisering” likestilt med privatisering og konkurranseutsetting, og total ansvarsfraskrivelse fra det offentliges side. I dag vet vi selvfølgelig noe annet, men historisk er det viktig å få fram hvordan denne situasjonen egentlig var, for ikke minst å unngå å gjøre slike feil i framtida. Å kalle den gangens politiske kamper for meningsutveksling er også å gå vel langt. Flere i dag kaller dette for ren meningsterrorisme og ideologisk motretorikk. Derfor må vår klare dom i dag bli: den gangens initiativ til fornyelse av offentlig sektor var det første, men viktige spadetaket til det samfunnet vi lever i i dag. Disse endringsvegrende gammel-68’etterne var det sosiologen Konrad Jensen kaller millenniumskonservatismen i sin glimrende bok ”68-generasjonen. Fra endringsagenter til endringsvegrere. Framveksten av en ny sosiopolitisk konservatisme” fra 2016. Dette er min foreldregenerasjon (jeg er født i 1980), og jeg kjenner det bare så altfor godt. Uten vår generasjons og enkelte av datidas ansvarlige politikeres oppgjør mot denne ideologiske innsnevringen av realorientert meningsutfoldelse – hvordan i helvete skulle da helsevesenet ellers ha kunnet forholde seg til den bio-genetiske revolusjonen og framveksten av de individuelle kravene til rask, riktig og billig behandling, hvordan skulle vi da ha kunnet sikre demokratiets evne til revitalisering i kjølvannet av globaliseringen, hvordan i all verden skulle vi da ha hatt muligheter til å posisjonere våre interesser inn i det europeiske politiske systemet – for bare å nevne noe? Jeg bare spør! Dette viste seg å være noe helt annet enn tom retorikk. Det var en svært viktig og nødvendig initiativ for å endre en offentlig sektor som fremdeles befant seg i industrialderens epoke, mens resten av oss transcenderte postindustrialismen og beveget oss inn i universalismens tidsalder.”

I og med at jeg har drevet med framtidsforskning de siste 2-3 årene kunne jeg ikke dy meg for å lage et framtidsblikk på dagens mest markante politiske prosjekt: fornyelse av offentlig sektor. Jeg lar framtidsblikket bli stående slik. Vi vil ta dette i bruk etter hvert. I andre sammenhenger og med nye innfallsvinkler…

Eiendomsregisterering – en forutsetning for verdiskapning og internasjonalisering

Retten til å eie, bruke og disponere arealer, bygninger og andre arealtilknytta ressurser fungerer ikke av seg selv, den krever teknisk og juridisk infrastruktur. Eiendomsregistrene er fundamentale elementer i denne infrastrukturen.

Einar Hegstad/ Hans Sevatdal

1. EIENDOMSREGISTRERING

1.1. Forutsetning for verdiskaping og internasjonalisering

Omfanget av økonomiske transaksjoner på tvers av landegrenser er økende og er antatt å øke i framtiden. En stor del av disse transaksjonene er knyttet til fast eiendom, primært i byer og urbaniserte områder, vesentlig av tre årsaker:

1) Sikkerheten for bevegelig kapital er knyttet til pant i fast eiendom, og siden storparten av landenes offisielle realkapital ligger i byene blir sikkerhet i byområder særdeles viktig.

2) Videre skjer det en internasjonalisering av eiendomsutviklingen ganske enkelt ved at firmaene i denne bransjen fusjonerer med firmaer i andre land og på den måten internasjonaliserer sin virksomhet, eller ved at de opererer som byutviklere internasjonalt, alene eller i samarbeid med andre.

3) Dessuten skjer det en økning i internasjonale eiendomstransaksjoner ved at innbyggerne i ett land ønsker å skaffe seg eiendom i andre land.

I vår del av verden er denne typen transaksjoner knyttet til fast eiendom et vesentlig grunnlag for verdiskapingen i samfunnet. Forutsetningen for verdiskapingen er at eksisterende eiendommer eller nyskapte enheter kan identifiseres og registreres gjennom autoriserte registre som er offentlige tilgjengelige. Uten at disse betingelsene foreligger vil heller ikke verdiskapingen, nasjonalt som internasjonalt, kunne foregå rasjonelt i de legale og åpne delene av økonomien.

Av denne og andre grunner spiller eiendomsregistrene en særdeles viktig, men likevel lite kjent rolle i den økonomiske utviklingen, og vil med all sannsynlighet bli enda viktigere i framtida.

Eiendomsregistrering har lange historiske tradisjoner, de eldste norske noenlunde komplette registrene ble for eksempel til på 1600-tallet, men i ethvert noenlunde velordnet samfunn var det nødvendig å definere og identifisere eiendomsenhetene, rettighetene og rettighetshaverne, og å samle og formidle informasjon om disse forholdene. Det offentlige hadde behov for informasjon om eiendommer og eierforhold for å fordele skatter, mens det i den private sektor var sikkerhet for rettigheter og omsetning som skapte behovet for informasjon. Samfunnsutviklingen de siste årene, med økende kompleksitet i arealutnytting og transaksjoner i fast eiendom, har økt og endret behovene for informasjon om eiendommene og om rettighetene til dem.

I et moderne samfunn går imidlertid eiendomsregistreringen langt ut over det å etablere en slags offentlig inventarliste over eiendommenene og eierne i samfunnet, samt prosedyreregler for hvordan formelle eiendommsenheter skal dannes, selv om dette er viktig nok. Endomsregistreringen spiller en dyptgripende og fundamental rolle i økonomien, men denne rollen er faktisk ganske vanskelig å beskrive og sette ord på så lenge vi er innenfor vårt eget eiendomsrettslige system, vi tar det mer eller mindre for gitt. Det er først når vi plasserer oss utenfor, i samfunn som ikke har slike fungerende systemer, at vi ser funksjonene noenlunde klart. Dypest sett dreier eindomsregistreringen seg om å få institusjonen ”eiendomsrett” til å fungere som en praktisk realitet, innfor det politiske og økonomiske system som vedkommende samfunn har. I en moderne markedsorientert system betyr dette bl.a. at det må finnes mekanismer som på en trygg, rask og forutsigbar måte kan transformere ”ting”, i betydningen fysiske objekter, til ” kapital” i en abstrakt og økonomisk forstand, og det er dette eiendomsregistreringen (også) dreier seg om. Uten slike mekanismer forblir eiendommene bare objekter, dvs. ting for direkte bruk; hus forblir bolig, lager eller verksted, jord blir aldri annet enn areal for matproduksjon osv. Moderne markedsøkonomi blir først mulig når tingene også blir til kapital som kan danne input i økonomiske vektsprosesser. Ting kan transformeres til kapital uten et formelt registreringssystem, men stort sett bare lokalt og til meget høye transaksjonskostnader.

1.2. Mer om funksjoner

Eiendomsregistre fyller i dag gjerne flere funksjoner, vi kan her nevne at det skal være eller legge til rette for:

Arbeidsunderlag for selskapsdannig: Selskapsdannelser er ofte bygd opp omkring rettigheter til fast eiendom. Endringer i selskapsstrukturen, enten det skjer ved nyetablering, oppbygging eller omstrukturering, er avhengig av informasjon om rettighetene.
Færre tvister og mindre arbeid for rettsvesenet: Det oppstår ofte konflikter om eiendomsgrenser og rettigheter. Mange av disse sakene må bringes inn for domstolene. Samfunnet har derfor mye å tjene på å få i stand gode registre hva angår grenser og rettigheter, for derved å fjerne kilder til konflikt, kostnader og ulemper.
Lettere og mer kostnadseffektive transaksjoner: Uten pålitelig informasjon om rettighetstilstanden vil transaksjoner (kjøp, pantsettelser osv.) i eiendom ofte bli både kostbare, tidkrevende og usikre. Det er normalt nødvendig å fastslå om den som anser seg som eier eller bruksrettshaver, faktisk har en legal rett til å gjøre avtaler om eiendommen. Dette er enkelte ganger en komplisert prosess, og i land som mangler gode registre er det vanlig å bruke eksperter for å finne ut av rettighetsforholdene. Kostnadene med dette kan bli betydelige. Med gode registre vil dette unngås, samtidig som det blir mulig å bruke enklere overføringsrutiner for eiendomsrett til fast eiendom.
Sikkerhet for investeringer: Gode registre gir sikkerhet og beskyttelse for de som har rettigheter i fast eiendom. At rettigheter i fast eiendom blir registrert på en systematisk måte, kan i sin tur være med på å stimulere til investeringer av arbeid og kapital i fast eiendom og følgelig påvirke den økonomiske veksten. Dette er en svært viktig faktor for å utvikle og opprettholde en effektiv moderne økonomi, noe vi som vi stadig får demonstrert. For tiden kan ser vi dette meget tydelig i tidligere kommunistland i Øst-Europa og i de fleste utviklingsland som strever med å utvikle en markedsøkonomi.
Bedre finansieringsmuligheter: Uten likvider er det ikke mulig å foreta omfattende investeringer. Lån mot pant i fast eiendom er den mest vanlige og betydningsfulle måte å fremskaffe likvide midler på. For å få finansiert investeringer er det derfor viktig å ha gode registre. Dette gir kreditorene bedre grunnlag til å bedømme aktuelle eiendommer som sikkerhet for lån.
Bedre byplanlegging og urban ressursforvaltning: I byplanleggingen fokuseres det nasjonalt som internasjonalt stadig oftere på transformasjon og oppgradering av eksisterende byområder. For å revitalisere disse områdene og samtidig sikre innbyggerne grunnleggende rettigheter knyttet til bolig og økonomisk virksomhet, er det nødvendig med kvantifisering av eksisterende og nye rettigheter.
Bedre forvaltning av naturressureser: I ressursforvaltningen fokuseres det på arealene som en nøkkelressurs for produksjon av matvarer, for en bærekraftig forvaltning av skog og utmark, for bevaring av biologisk mangfold, sikring av tilgang til friområder og friluftsliv, bevaring av kulturlandskapet, mv. Samtidig er mange av de viktigste arealene utsatt for et sterkt press med henblikk på utbygging. Et resultat av dette er at konfliktene mellom utbygging og vern øker i omfang og antall, slik at man blir mer avhengig av å kunne forvalte arealene på grunnlag av pålitelig og oppdatert informasjon om rettigheter, bruk og tilstand.
Gjennomføring av politikk, planer og prosjekter: Store og små utbyggingsprosjekter krever eiendomsinformasjon. Det samme gjør generelle utviklingsplaner av typen jordpolitikk og jordreformer. I slike tilfeller er også kart over eiendommene nødvendig. Erfaringer tilsier at selv om det er vedtatt slike planer, er det vanskelig å håndheve dem med mindre presis informasjon om eiendomsforholdene er tilgjengelig.
Bedre styring og kontroll: For å kunne videreutvikle arealpolitikken er det nødvendig å ha kunnskap om arealbruksutviklingen, og å vite i hvilken grad nasjonale mål og retningslinjer følges opp i praksis. Det er også behov for aggregert kunnskap om de arealinngrep som har foregått, for eksempel i strandsonen, byer og tettsteder, sammenhengende naturområder, områder som har stor verdi ut fra landskapsbildet, områder som ikke bør røres av hensyn til det biologiske mangfold, områder som har stor verdi for matproduksjon.
Bedre og mer effektiv skattlegging: Eiendomsdata er et viktig grunnlag for skattlegging av eiendommer. Tilstrekkelig og lett tilgjengelig informasjon medfører en rekke fordeler. For det første øker det de offentlige inntektene, gjennom at skattedekningen blir fullstendig. Erfaringer fra en rekke land tilsier at dersom en ikke opererer med et fullstendig system, kan tapene på grunn av dette bli betydelige. For det andre fører tilstrekkelig informasjon til et mer rettferdig skattesystem, samt at det gir borgerne innsyn og mulighet til kontroll. Uten gode data om grenser og flateinnhold, blir det vanskelig å bestemme rettferdige skatter. Skattleggingen blir i så fall mere skjønnsmessig, og faren for forskjellsbehandling øker. For det tredje blir skattleggingssystemet mer effektivt. Informasjon om eiendommer og deres respektive rettighetshavere letter skatteinnkrevingen.
Formell eiendomsdanning: Eiendomsregistreringssystemet spiller også en meget viktig rolle i den formelle eiendomsdannelsen. Nye eiendommer kan dannes på ulike måter; det mest vanlige er å tenke ”fysisk” i form av oppdeling eller sammenføying av eksisterende eiendommer, eller såkalt seksjonering av boligblokker og rekkehus og etablering av festetomter. Eiendomsdanningen har imidlertid også juridiske og funksjonelle sider; eiendommene skal funksjonere ut fra det som er hensikten med eiendomsdannelsen, og det etableres ofte både rettigheter for, og plikter på de enhetene som dannes. Det kan for eksempel være vei- eller andre adkomstrettigheter, heftelser i form av pant osv. Eiendomsregistersystemet fungerer som et slags”fødselsted”, eller dannelsesarena for eiendommer. For at en eiendomsenhet skal eksistere formelt sett, eller legalt om en vil, så må den være dannet på den måten og i de former som systemet legger opp til.
Offentlig innsyn og demokratisk kontroll. Eiendomsregisteret gir mulighet for alminnelig innsyn i hvem som innehar og kontrollerer nasjonalformuen som arealressurser og fast eiendom representerer; hvordan disse godene er fordelt mellom borgerne i samfunnet. Et effektivt eiendomsregister er en forutsetning og en mulighet for offentlig og demokratisk kontroll med både fordeling og bruk av disse godene.

1.3. Det norske Eiendomsregisteret

1.2.1. Kort om hovedbestanddelene

Det norske Eiendomsregisteret kan karakteriseres som kjernen i det mer omfattende norske Eiendomsinformasjonssystemet. Med dette menes at ikke all registrert informasjon om eiendommene finnes i Eiendomsregisteret, men at deler av den informasjon som finnes i Eiendomsregisteret er en forutsetning for å kunne danne et mer omfattende og samlet Eiendomsinformasjonssystem.

Det norske Eiendomsregisteret består av to hovedbestanddeler; et register over rettigheter og et register over eiendomsenheter. Registeret over eiendomsenheter kan igjen deles inn i en tekstlig del og et Eiendomskart. Det er Grunnboken som er rettighetsregisteret i det norske systemet, mens GAB-registeret (Grunneiendom-, Adresse- og Bygningsregisteret) utgjør den tekstlige delen av registeret over eiendomsenheter. Det er Rettsvesenets IT- og fagtjeneste (http://www.rift.no/) som har ansvar for drift, systemforvaltning og systemutvikling av Grunnboken, mens Statens kartverk (http://www.statkart.no/) har ansvaret for GAB. Noe fullstendig og enhetlig Eiendomskartverk har vi ikke per dags dato. Grunnboken og GAB er to separate elektroniske registre, men siden 1995 har brukerne kunnet få informasjon fra begge registrene i en felles dataløsning kalt ”Eiendomsregisteret” (EDR), hvor Norsk Eiendomsinformasjon as (http://www.eiendomsinfo.no/) har ansvar for drift, utvikling og distribusjon.

Et eksempel på eiendomskart er vist på nedenfor. Det består egentlig av fire såkalte ”folier”, med ett tema for hver folie; 1) terreng, 2)veier, 3) tomter og 4) bygninger. Nedenfor er henholdsvis 1) og 2), 3) og 4) koplet sammen til to separate kart. Slike og en mengde andre opplysninger kan koples sammen etter de behovene den enkelte brukeren måtte ha. I det hele tatt er en rivende utvikling for å lage sammenkopla kart- og registerdata til skreddersydde produkter, eller grunnlagsdata og programmer som setter den enkelte bruker i stand til å lage sine egne løsninger.

(Kart kommer)

Når det gjelder registeret over eiendomsenheter har det nylig kommet forslag til en omfattende revisjon (http://www/….). Etter dette forslaget blir Matrikkelen navnet på et nytt register over eiendomsenheter, der Matrikkelboka kommer til å erstatte dagens GAB-register mens Matrikkelkartet blir navnet på det framtidige Eiendomskartet. I motsetning til dagens system legges det opp til at Eiendomskartet skal være fullt integrert med den tekstlige delen, på den måten at det skal være mulig å ”peke” på Matrikkelkartet og få fram de opplysningene i Matrikkelboka som hører til dette arealet og vice versa.

1.3.2. Nærmere om den tekstlige delen av registeret over eiendomsenheter

I delingsloven, som er den loven som regulerer GAB-registeret, heter det at GAB skal inneholde data ”som er viktig for offentlig planlegging og administrasjon”. En oversikt over hvilke data som finnes i GAB finner du på følgende Internettadresse: http://www.statkart.no/produkte/digitale/land/gab/index.html. For den kommende Matrikkelboka er det forslag om å legge inn noen nye dataelementer i tillegg til innholdet i dagens GAB, men hovedfilosofien for datainnholdet er noenlunde den samme. Matrikkelboka skal ifølge forslag til lov om eiendomsregistrering (som er ment å avløse dagens delingslov) inneholde informasjon om den enkelte enhet ”som er nødvendig for offentlig og privat forvaltning, planlegging, utbygging og bruk av fast eiendom”. Det er selvsagt viktig at offentlige og private aktører på en rasjonell måte kan basere seg på registeropplysningene. Når det gjelder datainnholdet i dagens GAB er det betydelige svakheter mhp. kvaliteten, både ved at dataene har for dårlig kvalitet samt at det ikke er gitt tilstrekkelige opplysninger om dette. En av hovedutfordringene for den framtidige Matrikkelboka er derfor å heve kvaliteten på dataene samt å gi opplysninger om hvilken kvalitet dataene har. Selv om denne delen av Eiendomsregisteret inneholder informasjon om den enkelte eiendomsenhet, er den primære funksjonen likevel å definere alle eiendomsenhetene her til lands, ved å angi offisielle betegnelser (gårds- og bruksnummer). Ved at dagens GAB/den framtidige Matrikkelboka er tillagt denne funksjonen, kan denne delen av Eiendomsregisteret betegnes som selve grunnpilaren i det norske Eiendomsinformasjonssystemet, ved at det definerer de enhetene som er informasjonsbærere i dette informasjonssystemet. Det er som nevnt bare en del av den registrerte informasjonen om eiendomsenhetene som finnes i GAB/Matrikkelboka. Skal det samlede norske Eiendomsinformasjonssystemet virke er det helt avgjørende at alle de registre som skal spille sammen bruker de samme betegnelsene om de samme enhetene. Og det er et viktig prinsipp at ulike registre kan spille sammen, slik at én opplysning registreres én gang ett sted. Det er rasjonelt at opplysninger hentes direkte fra primærkilden og her vil matrikkelen med sine kryssreferanser spille en sentral rolle. Det har derfor hele tiden vært forutsetningen (men ikke lovfestet) i det norske systemet at alle offentlige registre som inneholder informasjon om de enhetene som er definert i GAB, skal benytte dette registerets betegnelser. For å understreke viktigheten av dette er det nedfelt i lovs form i forslag til lov om eiendomsregistrering. Det kan selvsagt stilles spørsmål ved om det ikke ville vært hensiktsmessig å registrere all informasjon om eiendommer i ett register. Dette blir imidlertid ikke ansett for å være særlig rasjonelt, blant annet fordi registrene også hver for seg har en selvstendig funksjon. Dette krever på den annen side at det lages gode løsninger for utveksling og sammenstilling av eiendomsinformasjon.

1.3.3. Nærmere om Eiendomskartet

Et kart er et presentasjonsmedium for geografisk informasjon. Eiendomskart er et kart som inneholder informasjon om eiendommer. Normalt konstrueres og presenteres eiendomsinformasjon på kart i relativt store målestokker, f.eks. i intervallet mellom 1:5000 og 1:500. Det viktigste i eiendomskartet er eiendoms- og rettighetsgrenser, og dermed også beliggenhet, areal og form for eiendomsenhetene, men slike kart kan også inneholde mye annen informasjon, alt etter formålet. I sin aller enkleste form inneholder et eiendomskart bare eiendomsgrenser, grensemerker, identifikasjon av eiendommene ved nummer og nødvendige landmålermessige referansepunkter. Eiendomskartet gir ikke direkte informasjon om hvem som er eier av eller har rettigheter knyttet til de ulike eiendomsenhetene.

Et kart er bygd opp av karttegn og må alltid tolkes. Tolkningen må ta utgangspunkt i tegnforklaringen, som gjerne følger kartet eller gir seg selv rimelig klart, men minst like viktig for en bruker er formålet med kartet og tidspunktet da det ble laget. Et kart er alltid en forenkling i forhold til virkeligheten, det er laget av noen for ett eller flere formål og først når en kjenner formålet kan en danne seg en oppfatning av hva som er tatt med – og minst like viktig – hva som ikke er tatt med. Teknologi og målemetoder som ligger til grunn for konstruksjonen og presentasjonen av kartet endres over tid, og innsikt i disse forhold kan være viktig for tolkningen. ”Tidspunktet” kan være ett og det samme for all informasjonen i kartet, eller ulike elementer kan referer seg til ulike tidspunkter. En meget vanlig norsk type eiendomskart, de såkalte jordskifte- eller utskiftingskart er bare laget for formålet ”jordskifte”. De tar bare med informasjon som er nødvendig for formålet jordskifte, og viser eiendomsforhold for to tidspunkter; umiddelbart før og umiddelbart etter jordskiftet.

Et eiendomskart kan være et enkeltstående engangsprodukt for et avgrenset område, eller det kan inngå i en ensartet ”serie”, et såkalt kartverk. I og for seg kan et kartverk bare referere seg til et tidspunkt, men vanligvis vil det ajourføres. Vedlikeholdet eller ajourføringen av et kartverk kan være periodisk, det kan være etter behov, mer tilfeldig ettersom økonomi og omstendigheter tillater det eller kontinuerlig. Et eiendomskartverk kan i prinsippet vedlikeholdes på alle disse måtene, men vanligvis vil en si at et eiendomskartverk må ha innebygget mekanismer for systematisk ajourføring i takt med de faktiske eiendomsmessige endringene.

Dagens eiendomskartverk i Norge, i betydningen et ensartet kartverk med eiendomsinformasjon, går tilbake på 1960-tallet, og kalles ”Det Økonomiske Kartverket”og er i målestokk 1:5000. Det dekker i dag grovt sett alt areal under skoggrensen. Vi har selvsagt hatt eiendomskart lenge før den tid, f.eks. en stor mengde jordskiftekarter fra 1860 og framover, vesentleg i landbruksområder og kommunale eiendomskarter i byer og tettsteder, gjerne i målestokk 1:1000. Dette er senere utviklet til ”Digitalt EiendomsKartverk”, forkortet til ”DEK” (http://www.statkart.no/produkte/digitale/land/dek/index.html). Digitale kart gir mange nye bruksmåter og bruksområder for kartdata, her skal vi peke på at sammenkoplingen av digitale kart og register danner grunnlag for såkalte Geografiske Informasjonssystemer (GIS), og for langt enklere ajourføring enn tidligere.

I dag har vi altså ikke ett fullstendig eiendomskartverk her til lands. Det foreslåtte Matrikkelkartet skal imidlertid være et digitalt eiendomskartverk som baserer seg på dagens DEK, og som på sikt skal vise grensene for alle eiendomsenhetene. Begrunnelsen for innføringen av et slikt eiendomskartverk er at flere typer eiendomsinformasjon best kan formidles gjennom kart; beliggenhet i forhold til naboer, beliggenhet i forhold til arealplaner, grenseforløp og lignende. Dessuten er kart en viktig inngang til annen informasjon. Ved oppslag i Matrikkelkartet skal en kunne få fram hvilke opplysninger som er registrert i Matrikkelboka om eiendomsenheten.

1.3.4. Nærmere om registeret over rettigheter

Det er som nevnt Grunnboken som utgjør vårt register over rettigheter i fast eiendom. Føringen av dette registeret hører under herreds- og byrettene og skjer gjennom tinglysing (regulert av tinglysingsloven). Tinglysing er en offentlig registrering av dokument for å sikre rettsvern for de rettsstiftelser dokumentet inneholder. Tinglysingens primære mål er derfor å skape klarhet og sikkerhet når det gjelder eiendomsrett, bruksrett, panterett og lignende rettigheter vedrørende fast eiendom.

Tinglysing er uten betydning for rettsstiftelsenes gyldighet mellom partene. Det er i forhold til utenforstående tinglysing gir rettsvern. Formålet til Grunnboken er at den som har fått en rettighet tinglyst skal være vernet mot konkurranse fra andre rettighetshavere i samme enhet som ikke tinglyser sine rettigheter, eller eventuelt gjør det senere. Skal denne funksjonen oppfylles er det imidlertid nødvendig at brukerne kan stole på den informasjonen som er registrert. En troverdig grunnbok er derfor en forutsetning for privat og offentlig utnyttelse, regulering og kontroll av fast eiendom. Den norske Grunnboken har for det første såkalt positiv troverdighet, som innebærer at brukerne skal kunne stole på at de registrerte opplysningene er riktige. Dessuten har Grunnboken negativ troverdighet, som innebærer at brukerne skal kunne handle som om det ikke eksisterer rettsforhold utenom de som er registrerte. De store samfunnsinteressene knyttet til Grunnboken kommer også til uttrykk ved at staten har påtatt seg kontrollplikter ved tinglysingen og erstatningsansvar for feil ved selve føringen.

Det norske systemet baserer seg i hovedsak på frivillighet, slik at det er opp til rettighetshaveren å avgjøre hvorvidt han vil tinglyse dokumentet for rettsstiftelsen. Dette betyr at Grunnboken ikke nødvendigvis vil gi et fullstendig bilde over de faktiske rettsforholdene.

I prinsippet skal Grunnboken være et rent rettsvernregister, dvs. at det ikke skal registreres opplysninger utover det som er nødvendig for å ivareta denne funksjonen. Dette i motsetning til GAB som inneholder faktiske (fysiske) opplysninger om eiendommer. Det har imidlertid vært tradisjon for også å registrere opplysninger i Grunnboken som strengt tatt ikke hører hjemme der ut ifra en ren rettsvernfunksjon. Men i de siste årene er det blitt lagt mer og mer vekt på at Grunnboken også i praksis skal være et rent rettsvernregister.

1.4. Avslutning

Eiendomsregistre og eiendomsregistrering spiller en fundamental rolle for bruk og disponering av arealer og arealtilknytta ressurser, og dermed verdiskapingen i ethvert moderne samfunn. Det gjelder juridisk trygghet for besittelse, men også i høyeste grad økonomiske transaksjoner og prosesser så som kjøp, salg, pantsetting og inverstering på den ene siden, og arealplanlegging og langsiktig utvikling og bruk eller ”ikkebruk” av ressurser på den andre. Behov, funksjon og muligheter endrer seg over tid. Tidligere var det særlig utligning av skatt og juridisk sikring av eiendomsretter og bruksrettigheter som sto sentralt. Dette er fremdeles viktig, men økonomiske transaksjoner, forvaltning, planlegging og langsiktig ressursdisponering er i dag kanskje sterkere drivkrefter i utviklingen. Teknologisk er det en rivende utvikling, særlig i skjæringspunktet mellom kart-, data- og informasjonsteknologi.